Nieuws

Omgevingsdialoog: het waarom, de grondslag en het hoe van deze fatsoensnorm

Om eindeloze en kostbare procedures te voorkomen, zie je steeds vaker dat initiatiefnemers met hun omgeving de dialoog aangaan. Soms op eigen initiatief. Maar soms wordt de dialoog door een provinciale verordening of een bestemmingsplan zelfs opgelegd.

Kan dat zomaar? Wat is de meerwaarde van de omgevingsdialoog? Zou het eigenlijk niet normaal moeten zijn dat de initiatiefnemer met zijn omgeving zijn plannen gaat bespreken? En hoe voer je zo’n dialoog en wat verwacht de rechtspraak van die dialoog?

Grondslag omgevingsdialoog
In feite is deze omgevingsdialoog niet meer dan een fatsoensnorm. Als je je huis flink gaat uitbreiden richting je buurman, dan is het natuurlijk wel zo netjes om je plannen eerst met je buurman te bespreken. In ieder geval voordat de buurman je bouwaanvraag in een publicatie moet lezen. Om de lieve vrede te bewaren, is het daarom slim om eventuele bezwaren of wensen van je buurman in een vroegtijdig stadium bij je bouwplan te betrekken.

Het is daarom in ieders belang zo’n omgevingsdialoog op tijd aan te gaan. Ook een gemeente zit natuurlijk niet te wachten op conflicten over een bouwplan. Die worden immers vaak over de rug van de gemeente uitgevochten.

Om dit te voorkomen, zie je steeds vaker dat de omgevingsdialoog door de overheid wordt opgelegd. Spijtig genoeg eigenlijk. Maar de praktijk leert dat niet iedere initiatiefnemer genegen is om zijn omgeving in een vroegtijdig stadium bij zijn bouwplannen te betrekken. En dat is erg jammer. Onbekend is onbemind = (vaak) weerstand = zienswijze / bezwaar / beroep.

Maar kan een provincie of een gemeente die omgevingsdialoog wel in een ruimtelijk besluit (verordening, plan of beleid) opleggen? Een initiatiefnemer / vergunningaanvrager is immers niet verplicht rekening te houden met de uitkomsten van deze dialoog.

“Ja, dat klopt. Maar de dialoog kan er wel toe leiden dat bij de aanvraag om vergunningverlening (of op een andere manier) aandacht wordt besteed aan de wensen en zorgen van de omgeving wanneer het gaat om de ruimtelijke gevolgen van het bouwplan.” Dit heeft onze hoogste bestuursrechter onlangs uitgesproken toen de ruimtelijke relevantie van een verplichte omgevingsdialoog in een Verordening ruimte ter discussie werd gesteld.

Wanneer je dus een omgevingsdialoog in een ruimtelijk besluit oplegt, hoef je niet bang te zijn dat deze verplichting onverbindend wordt verklaard (ABRvS 18 oktober 2017, nr. 201609320/1/A1). Het belang van een ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt immers hiermee gediend. En dit past prima in het plaatje van de wetgever (artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening).

Inspraak
Hoe zit het dan met ‘inspraak’? Komt dit niet op hetzelfde neer? Nee, eigenlijk niet. Bij inspraak is het bouwplan vaak al helemaal uitgewerkt. Er bestaat dan dikwijls weinig ruimte meer om rekening te houden met de wensen van de omgeving. De initiatiefnemer heeft dan immers vaak al de nodige kosten gemaakt voor onderzoeken en het ontwerp.

En bij de omgevingsdialoog is het juist de bedoeling om wensen en belangen bij het ontwerp te betrekken. Daarmee creëer je een bouwplan met meer draagkracht. De initiatiefnemer vertelt (aan een lege tafel of met hooguit een schetsje) wat ie wil en vraagt de omgeving mee te denken hoe dit het beste past in diezelfde omgeving.

Gevolg: de initiatiefnemer genereert betrokkenheid bij het initiatief en hoe dit past in de eigen leefomgeving. De kans op ellenlange (beroeps)procedures wordt daarmee veel kleiner. Natuurlijk is dit geen garantie. Dat spreekt voor zich.

Overigens is het wel slim dat de initiatiefnemer eerst even met de gemeente afstemt wat de (beleidsmatige en juridische) kaders zijn van de nog te voeren omgevingsdialoog. De uitkomst van die dialoog moet immers ook planologisch en juridisch uitvoerbaar zijn.

En wat is nou de ‘omgeving’? Dit is sterk afhankelijk van de gewenste ontwikkeling en de (milieu-, verkeers-, etc.)effecten daarvan op de omgeving. De gemeente kan dit het beste beoordelen.

Bij inspraak ligt de bal vaak bij de gemeente. Bij de dialoog ligt deze bij de initiatiefnemer zelf. Hij is immers zelf verantwoordelijk voor zijn initiatief en hoe dit valt in zijn omgeving nietwaar?

Daarnaast vindt een inspraakavond vaak plaats in een zaal van een buurthuis of op het gemeentehuis, terwijl de omgevingsdialoog gewoon aan de keukentafel van de initiatiefnemer of de buurtbewoners plaatsvindt. Dat praat toch net wat gemakkelijker.

Hoe
In feite is de manier waarop de omgevingsdialoog wordt gevoerd vormvrij (tenzij een verordening of een bestemmingsplan de wijze waarop natuurlijk nader invult). Toch biedt de jurisprudentie wel wat houvast voor de praktijk.

Zo mag tussen de dialoog en het moment van aanvragen niet zoveel tijd zitten, dat je er niet zomaar vanuit mag gaan, dat de belangen die in de omgevingsdialoog naar voren kwamen op het moment van de aanvraag nog dezelfde zijn.

Een omgevingsdialoog die 5 jaar vóór de aanvraag had plaatsgevonden, werd niet meer door de Afdeling serieus genomen (ABRvS 18 oktober 2017, nr. 201609320/1/A1). De kans is dan immers groot dat niet alle (milieu)aspecten de revue passeren, die na die 5 jaar wel bekend zijn.
Ook de rechtbank Zeeland-West-Brabant veegde een omgevingsdialoog van tafel die maar liefst 6 jaar oud was (rechtbank Zeeland-West-Brabant 7 november 2011, ECLI:NL:RBZWB:2016:6945).

Verder voldoe je ‘in ieder geval’ aan het vereiste van ‘een zorgvuldige dialoog’ wanneer:

  • Een ontmoeting in persoon tussen omwonenden of andere eigenaren van percelen in de omgeving van de projectlocatie is georganiseerd, waarbij deze personen vooraf worden uitgenodigd.
  • Deze personen informatie krijgen over het project en de gelegenheid krijgen hierop te reageren.
  • Het is echter niet noodzakelijk dat iedereen in de omgeving daadwerkelijk verschijnt.
  • Een resultaat (in de vorm van een alternatief of van instemming met het project) is evenmin vereist.

Zoals gezegd, een omgevingsdialoog is in principe vormvrij. Dat geeft de rechtbank Oost-Brabant ook aan. Maar met het bovenstaand rijtje weet je wanneer ‘in ieder geval’ aan het vereiste van een zorgvuldige dialoog wordt voldaan (rechtbank Oost-Brabant 20 april 2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:1903).

Omgevingswet
De (burger)participatie wordt ook door de wetgever onderkend. Participatie is namelijk een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Derden moeten in een vroegtijdig stadium worden betrokken bij de voorbereiding van beleids- en besluitvorming. Volgens de wetgever zorgt dit voor betere besluiten, meer draagvlak en snellere procedures.

Hoe dit gebeurt, wordt overgelaten aan provincies en gemeenten. Maar giet de wijze waarop je een dialoog voert in richtlijnen; niet in bikkelharde regels (anders dan de verplichting om de dialoog te voeren). De praktijk leert namelijk dat dit vooral afhankelijk is van de specifieke kenmerken van het (bouw)plan en de omgeving.

Uiteraard is het nergens voor nodig om op de Omgevingswet te wachten. De grondslag en handvatten zijn al door de jurisprudentie uitgesproken. En diegenen die er al mee werken, kunnen de meerwaarde ervan onderschrijven. Daar heb je die Omgevingswet niet voor nodig.

Frank HabrakenOmgevingsdialoog: het waarom, de grondslag en het hoe van deze fatsoensnorm