Nieuws

Simpele fouten in een bestemmingsplanprocedure kunnen tot fikse claims wegens wanprestatie leiden

En een inspanningsverplichting biedt geen escape; het devies van een finale schilbeslechting wel (eerder)

‘Elke burger wordt geacht de wet te kennen.’ Een utopie natuurlijk. Dat geldt misschien zelfs voor gemeenten. Zeker wanneer het gaat om ons omgevingsrecht. En maak je geen illusie: onder de Omgevingswet is de uitdaging voor gemeenten niet veel minder.

En toch verwacht de rechtelijke macht van gemeenten dat zij de wet wel door en door kennen. Een verkeerde uitleg van het omgevingsrecht door gemeenten leidt tot (nog) langere en kostbare procedures. Natuurlijk, iedereen maakt fouten. Ook gemeenten. Maar fouten maken en deze fouten – wanneer je nog de kans hebt – niet verbeteren, zijn domme fouten en kunnen gemeenten duur komen te staan. Zeker bij bijvoorbeeld een bestemmingsplanprocedure.

“Ook wanneer we als gemeente een inspanningsverplichting met de projectontwikkelaar zijn overeengekomen?” Ja, die inspanningsverplichting kan je dan niet redden. Dit blijkt uit jurisprudentie van de civiele rechter.

Beginnersfouten

Wat was er aan de hand? De zaak die tot deze jurisprudentie heeft geleid begon eigenlijk toen de alarmbellen rinkelden door een ontwerp bestemmingsplan die woningbouw mogelijk zou maken. In het plangebied werd woningbouw mogelijk gemaakt, terwijl in datzelfde plangebied nog bedrijven aanwezig waren die het nodige geluid produceerden.

De gemeente had bedacht moeten zijn op serieuze milieuhinder en hiervoor had de gemeente een oplossing moeten bedenken. Denk bijvoorbeeld aan bouwregels in het bestemmingsplan om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de nieuwe bewoners te borgen. Enfin, door de bedrijven werd dus een zienswijze ingediend.

Maar nee, de zienswijze werd niet serieus genomen. De milieuhinder werd ontkend en het plan werd vervolgens vastgesteld.

De bedrijven trokken toen ten strijde tegen dit bestemmingsplan. Opmerkelijk was dat de gemeente pas in de beroepsfase akoestisch onderzoek had verricht en hieruit bleek alsnog dat de woningbouw en de nabijgelegen bedrijven ‘geen goede match’ waren. Alleen passende (geluids)maatregelen om deze spanningen op milieugebied tussen de nieuwe woningen en bestaande bedrijven weg te nemen hadden het plan nog kunnen redden. Maar dan moet je dit natuurlijk wel in het bestemmingsplan waarborgen. Maar ook dat had de gemeente verzuimd. Gevolg: de Raad van State vernietigde zonder genade het bestreden bestemmingsplan (ABRvS 30 maart 2011, nr. 200906021/1/R1).

Dat dit toch wel beginnersfouten zijn, behoeft verder geen betoog. En dat vond de projectontwikkelaar ook. Hij stapte daarom naar de civiele rechter. De gemeente werd aansprakelijk gesteld met als uiteindelijke doel een fikse schadevergoeding.

“Wat een wanprestatie van de gemeente! Ik ben met de gemeente overeengekomen dat zij zich zullen inspannen om de noodzakelijke bestemmingsplanwijziging door de procedure te loodsen. De fouten in deze bestemmingsplanprocedure waren gemakkelijk te voorkomen,” aldus de teleurgestelde projectontwikkelaar bij de (civiele) rechtbank. De rechtbank was hier echter niet gevoelig voor, maar uiteindelijk het Gerechtshof Den Haag wel (arrest van 27 januari 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:759).

Eindstreep

“Nou ja, we hebben toch geen resultaat gegarandeerd? We zijn alleen een inspanningsverbintenis met de projectontwikkelaar aangegaan om de woningen planologisch te regelen!” Aldus de gemeente.

Het Gerechtshof vond echter dat deze (overeengekomen) inspanning zorgvuldig moet worden uitgevoerd. Fouten die een gemeente gemakkelijk kan voorkomen, mogen daarom niet worden gemaakt.

En als je kijkt naar deze zaak had het akoestisch onderzoek natuurlijk allang op tafel moeten liggen. Daarnaast was het opnemen van een passende bouwregel om de geluidsproblematiek op te lossen ook niet zo moeilijk geweest. Zeker als je bedenkt dat de gemeente in een zienswijze is gewezen op de (nadelige) milieuconsequenties.

Natuurlijk kan een gemeente nooit garanderen dat een bestemmingsplan de eindstreep haalt. Het resultaat van de bestemmingsplanprocedure is nu eenmaal afhankelijk van de democratische besluitvorming in de gemeenteraad. Ook derden kunnen nog zienswijzen indienen en elk bestemmingsplan kent natuurlijk een beroepsprocedure.

Maar een (overeengekomen) inspanningsverplichting vergt van een gemeente in principe een foutloze bestemmingsplanprocedure. In ieder geval als het gaat om ‘eenvoudig te vermijden fouten’. Die fouten zijn dus sowieso onzorgvuldig, met alle gevolgen van dien.

Wat ‘eenvoudig’ hier betekent? Geen idee. Waar de grens precies ligt weet niemand. Je kunt het beste maar ‘gewoon’ in een bestemmingsplanprocedure geen juridische fouten maken (wat bij zeer complexe plannen natuurlijk makkelijker is gezegd dan gedaan).

Het ligt overigens ook niet in de rede dat partijen afzonderlijke bepalingen overeenkomen over deze ‘eenvoudig te vermijden fouten.’

Gedwongen

Maar de gemeente was met de projectontwikkelaar ook een aansprakelijkheidsbeding overeengekomen. Het kan immers altijd zo zijn, dat publiekrechtelijk een gemeente gedwongen is (door te honoreren zienswijzen, besluiten van de provincie of gewijzigde wet- of regelgeving) een besluit te nemen die beide partijen niet voor ogen hadden.

Helaas hielp deze aansprakelijkheidsbeperking de gemeente ook niet. Deze beperking vrijwaart de gemeente niet van aansprakelijkheid voor schade die is ontstaan door een onzorgvuldige uitvoering van de inspanningsverplichting. Zelfs niet als deze fouten pas in de beroepsfase aan het licht komen. Er hoefde immers niets mis (in die zin dat het bouwproject niet kon worden uitgevoerd) te gaan wanneer de gemeente naar aanleiding van de zienswijze passende bouwregels in het bestemmingsplan had opgenomen.

Op 18 november 2016 heeft de Hoge Raad het door de gemeente ingestelde cassatieberoep verworpen.

Impact

Met deze jurisprudentie van de civiele rechter mag dus wel wat van gemeenten worden verwacht wanneer het gaat om bestemmingsplanprocedures (of andere ruimtelijke besluiten natuurlijk). Jurisprudentie met de nodige impact dus.

Toch kun je je afvragen of de soep nu zo heet wordt gegeten als zij wordt opgediend. De Raad van State had immers het bestemmingsplan voor de woningbouw in 2011 vernietigd. De gemeente werd op haar vingers getikt wegens onzorgvuldig handelen in de bestemmingsplanprocedure. De gemeente had immers pas in de beroepsfase een akoestisch rapport op tafel gelegd en er was geen passende bouwregel in het plan opgenomen.

Wanneer dezelfde zaak nu aan de Raad van State zou worden voorgelegd, is het de vraag of het bestemmingsplan opnieuw alleen was vernietigd, terwijl tegenwoordig in ons bestuurprocesrecht zoveel mogelijk ‘finale geschilbeslechting’ het devies is. Onze wetgever heeft in 2013 de bestuursrechter hiertoe zelfs expliciet opdracht gegeven (zie artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrechter).

Voorheen was het uitgangspunt dat de bestuursrechter, bij constatering van een rechtmatigheidsgebrek, het besluit vernietigde (tenzij er nog maar één besluit mogelijk was). Punt. Het bestuursorgaan moest daarna zelf maar een nieuw besluit nemen. Een vordering tot niet nakomen van de overeenkomst (wanprestatie) ligt dan eerder voor de hand.

Nu moet de bestuursrechter het geschil zoveel mogelijk definitief beslechten. Hiervoor heeft de rechter verschillende instrumenten (passeren gebreken met artikel 6:22 Awb, zelf voorzien in de zaak, het in stand laten van de rechtsgevolgen of de bestuurlijke lus). Het bestemmingsplan verdient dan geen schoonheidsprijs, maar de overeenkomst wordt dan wel eerder nagekomen.

Achterover leunen

Betekent dit dat een gemeente daarom nu achterover kan leunen? Nee, natuurlijk niet. Los van het feit dat geen enkele gemeente zit te wachten op negatieve publiciteit en kritiek van belanghebbenden of zelfs vanuit de eigen politieke achterban, kan een gegrond beroepschrift tegen een bestemmingsplan ook binnen ons bestuursrecht leiden tot schadevergoeding omdat het besluit is vernietigd in strijd met de wet of met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Bron: onder meer HR 18 november 2016, ECLI:NL:HR:2016:2632. Met dank aan een collega voor de jurisprudentietip!

Frank HabrakenSimpele fouten in een bestemmingsplanprocedure kunnen tot fikse claims wegens wanprestatie leiden