Nieuws

Wat je echt moet weten over het ‘speelveld’ van beroepsprocedures in ons omgevingsrecht

Wanneer grenzen van het geding in ons omgevingsrecht wel en niet heilig zijn

Voldoet een vergunning aan alle wet- en regelgeving? Dat was de vraag die een bestuursrechter zich in een ‘ver’ verleden stelde (vóór het tijdperk van de huidige Algemene wet bestuursrecht).

Deze klassieke visie op het bestuursprocesrecht is inmiddels al lang verlaten. Nu staat niet meer het handhaven van het objectieve recht voorop, maar het bieden van rechtsbescherming en geschillenbeslechting.

Dit betekent dat het conflict moet worden afgebakend. Niet elke regel staat meer ter discussie. Zijn bijvoorbeeld de welstandseisen bij een omgevingsvergunning voor bouwen voor jou (als appellant) geen issue, dan zal de rechter daar geen tijd aan verspillen.

En toch zijn er regels die een bestuursrechter altijd kritisch onder de loep neemt: de zogenaamde voorschriften van openbare orde.

Gevolgen doelstellingen bestuursprocesrecht
Onze bestuursrechter toetst of een omgevingsvergunning of een bestemmingsplan voldoet aan de procedurele en inhoudelijke regeltjes. Hij toetst dus of deze besluiten rechtmatig zijn. De burger moet immers worden beschermd tegen het onrechtmatig optreden van de – vaak – ‘sterkere’ overheid nietwaar? Dat is namelijk – tegenwoordig – de belangrijkste doelstelling van ons bestuursprocesrecht.

Naast deze (rechts)bescherming gaat het in dit procesrecht ook om geschillenbeslechting. Wat houdt partijen werkelijk verdeeld?

Deze doelstellingen van ons bestuursprocesrecht (rechtsbescherming en geschillenbeslechting) betekenen wel dat de rechter zich niet druk moet maken over kwesties die niet aan hem worden voorgelegd. De rechter moet zich daarom niet bemoeien met zaken waarover tussen de burger en de overheid geen discussie bestaat.

‘Heilige’ grenzen van het geschil
In een beroepsprocedure in ons omgevingsrecht is het dus belangrijk om de grenzen van het geschil af te bakenen. Wat mag de rechter toetsen? Wat is de omvang van het geding? Het een en ander kun je terugvinden in het – voor onze bestuursrechtspraak zéér belangrijke – artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht.

Zo worden de grenzen het geding veelal bepaald door het bestreden besluit, de beroepsgronden van het beroepschrift (welk onderdeel van het besluit wordt betwist?), het vooronderzoek en natuurlijk de zitting. Die grenzen zijn dus ‘heilig’!

‘Super rechtsnormen’
Maar let op! Soms zijn rechtsnormen zo belangrijk, dat hun geldigheid altijd moet worden verzekerd. Of je dat nou leuk vindt of niet. Of je er van op de hoogte bent of niet. En of je er nou belang bij hebt of niet. Doet er niet toe! De rechter moet deze bepalingen van openbare orde (zoals ze officieel worden genoemd) altijd ambtshalve toetsen. Dus ook buiten de omvang van het geding.

Waar je aan moet denken? Nou, denk aan ontvankelijkheidsvragen (appellabel besluit? Bezwaar- en beroepstermijnen gerespecteerd? Beroepsgerechtigd?) en de beoordeling van de relatieve en absolute bevoegdheid van de rechter. Die dingen.

Wanneer een voorschrift van openbare orde een voorschrift van openbare orde is? Geen idee. Een echt duidelijke definitie hiervoor is er niet. Wanneer een rechter een regel als een voorschrift van openbare orde bestempelt. Punt. Eigenlijk is dat ook wel voldoende. De rechtspraak is immers (net als een wet) ook een rechtsbron. En een rechtsbron is geldend recht.

O ja, wees gerust. De rechter zal je niet in zijn uitspraak verrassen met de gevolgen van een bepaald voorschrift van openbare orde. Wanneer dit in het geding is, zal hij jou – tijdens de zitting – de kans geven om hierover jouw mening te geven.

Europese regels
Het gaat veel te ver om in deze blog alle ‘ins en outs’ van de omvang van een bestuursrechtelijk geding te omschrijven. Hierover zijn talloze uitspraken gedaan. Ook is er genoeg (rechts)literatuur over verschenen om een boekenkast mee te vullen.

Waar het nu even om gaat is dat er afgelopen woensdag door onze hoogste bestuursrechter (opnieuw) is bepaald dat het recht van de Europese Unie over de Natura-2000-wet en regelgeving géén regels van openbare orde zijn. Ambtshalve toetsing van deze regels is daarom niet aan de orde.

Volgens de appellant in die zaak zou het omstreden bouwplan de Natura-2000 gebieden geen goed doen. Maar het (Europese) Hof van Justitie had in 2007 al bepaald dat de nationale rechter niet verplicht is om de rechtmatigheid van een besluit ambtshalve te toetsen aan het (Europese) Unierecht (het gelijkwaardigheidsbeginsel noch het doeltreffendheidsbeginsel eisen dit).

En aangezien de appellant deze beroepsgrond pas in hoger beroep had aangevoerd, speelde de vraag of het bouwplan discutabel was in het licht van Natura-2000 gebieden geen enkele rol van betekenis meer. De reden hiervan heb ik vorige week al uitgelegd in het artikel ‘Kneuterdijk-tip! Nieuwe beroepsgronden in hoger beroep zijn lege hulzen.’

Tips voor de praktijk
Dus voor diegenen die de (Europese) beschermde natuur, diertjes en planten een warm hart toedragen, bepaal eerst of je je überhaupt als hoeder hiervan succesvol in de strijd kunt gooien (zie het artikel ‘Milieuorganisaties en direct omwonenden zijn de laatste hoeders voor beschermde natuur, dieren en planten’).

Zo ja, leg je kaarten dan zo vroeg mogelijk in de procedure op tafel (in feite al in de bestuurlijke fase). De rechter schiet je echt niet te hulp met een ambtshalve toetsing van het bestreden besluit aan deze regels.

Zit je aan de andere kant van de tafel: wanneer er in het beroepschrift met geen woord over deze regels wordt gerept en er ook tijdens het vooronderzoek of de zitting niet over gesproken wordt (door appellant noch door jou), dan zal de rechter hier ook niet over beginnen. Hij heeft geen andere keuze dan die omvang van het geding te respecteren. ‘Je’ besluit zal dan in ieder geval niet om die reden sneuvelen.

Bron: ABRvS 21 januari 2015, nr. 201310065/1/A1

Frank HabrakenWat je echt moet weten over het ‘speelveld’ van beroepsprocedures in ons omgevingsrecht